城市建设是城市化发展的基础，受国家宏观调控政策的影响和地方政府财政能力的限制，如何解决城建资金的困扰成了当前亟待研究的重要课题。在城建投融资体制改革中，必须从金融机构、投资者、资本市场和政府四个方面来疏导资金来源，建立适度举债和风险防范机制，形成多层次、多元化、多渠道的城建投融资体系。

城市建设不仅可以拉动当前经济增长，还可以增强城市发展的后劲，必须与现代化经济建设协调发展。然而，因城建投融资行为的长期性，所带来的经济效果明显滞后于城建投资行为，而地方政府在财政能力和《预算法》规定不能借贷的限制下，要解决城建资金的困扰，就必须进行城建投融资体制改革，从政府计划控制和财政支付的方式逐步转轨到由财政资金主导和市场化投融资的方式，组建城投公司投融资平台，通过政府信用或其他方式向银行贷款，负债筹资缓解财政压力。随着信贷投融资比重不断提高，蕴含的风险也逐步增大，因此，寻找多层次、多元化、多渠道的城建投融资体系势在必行。

一、城建投融资体系要积极完善信贷投融资机制

随着地方经济发展，城市建设已由财政投资主导逐步转变成银行信贷投融资主导，这种间接融资方式起到了意想不到的效果，大大缓解了地方财政压力，但也助长了地方政府的投资冲动，导致了地方政府债务风险无限膨胀，有可能陷入更加严重的财政危机，隐藏着巨大的财政风险和银行资产风险。为此，国家先后采取调整利率、出台五部委“关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知”和“关于加强固定资产投资调控，从严控制新开工项目的意见”等一系列宏观调控政策，开始从严控制城建贷款的投放。那么，为确保城市建设可持续发展，必须进一步完善信贷投融资机制。

（一）领悟国家宏观调控政策，完善城建投融资平台。

五部委明确要求金融机构停止一切对政府打捆贷款和授信活动，地方政府不得为贷款提供任何形式的担保或者变相担保，从而叫停了地方政府的信用贷款业务政策。其主要原因，一是地方政府在贯彻落实2004年《国务院关于投资体制改革的决定》效果不明显；二是银行贷款风险过高，商业银行一季度贷款就达1.26万亿，其中政府为主导的贷款就占据了半壁江山；三是地方固定资产投资增长过快、货币信贷投放过多，结构性矛盾突出，造成环境、资源等一系列问题，破坏了GDP增长的可持续性。因此，国家必然会控制地方政府信贷，降低银行风险，抑制地方政府投资冲动，限制地方经济不合理增长。

然而，国家金融资源主要由银行掌握，在地方财政投入有限的情况下，城建资金投入主要还是靠银行贷款。因此，地方政府要积极领悟国家宏观调控精神，进一步深化城建投融资体制改革，在城建领域建立和培育政府的投融资主体，发展和完善城建投融资平台。应加强城投公司自身建设，完善法人治理结构，解决城市基础设施产权、经营权和收益权脱节不统一，以及其决策、融资、建设、经营和管理由政府不同部门来执行等缺陷，形成真正意义上的、符合风险收益一体化要求的城市资产市场化载体地位和城建投融资主体地位，化被动为主动，逐步实现市场化运作，增加现金流量，降低资产负债率，盘活存量资产，利用城市巨额资产壮大可用于银行抵押的实物资产，构筑城投公司利用自身信用、资产抵押和收费权质押等信贷投融资平台。

（二）制定城建资金合理负责率，规范政府投融资行为。

地方政府投资城市建设是合理得，但由于带来的经济效益滞后，在其投资中适当负债也应该具有一定的合理性。从经济学角度来讲，流动性过剩的银行与信用良好的政府进行银政合作是再正常不过的事情，从法律角度来讲，政府作为法律规定民事主体，也有借贷和偿债的能力和权利，但也完全有赖帐的可能，因为地方政府债务的信用保障事一个难题，尤其是对于商业银行，地方政府控制城市银行业，城市商业银行又为地方政府大量贷款，这种关联贷款的风险相当大。因此，国家从行政角度考虑，剥夺了地方政府借贷权利，而地方政府应对策略就是成立城投公司进行借贷。

其时，对于地方政府来说，大额负债投资城市建设已是普遍事实，不管能否合法合规借贷，也不管是地方政府还是城投公司进行城建资金的借贷活动，其贷款的可得性才是第一位。因此，有必要根据当地历年经济发展数据预测和分析未来城市经济发展趋势，组织专家、科研机构和政府部门研究和制定每个时期的城市建设合理负债率或负债警戒线，并严格参照执行。这样才能使地方政府真正转变政府管理职能，超脱于利益之外，独立于市场之外，完善政府投融资体制，规范政府投融资行为，将城市建设中政府行为转变为企业行为，实现城市建设投融资的宏观调控。

（三）明确还贷资金来源，建立良性循环的信贷投融资机制。

与政府合作最多的国家开发银行认为，政府本身的信用就是一种资源，这种信用资源的载体就是财政拨款、财政补贴和人大出函。然而地方财政出具的还款承诺作为偿债保证，并不代表还贷资金来源就一定有了保障，因为这种承诺在法律上属一种无效的担保形式，一旦财政资金发生问题，贷款将无法按期偿还，尤其是不能享受这个待遇的其他商业银行，蕴藏的贷款风险就更大。而且，政府贷款往往存在着政府意志较强、银行贷款被动运作的隐患。因此，在进行城建贷款时，地方政府必须事前明确还贷资金来源。

作为城建投融资主体的城投公司，经政府授权或委托进行城建资金的借贷活动，由于没有稳定的经营收入来源，还款来源更是得不到保障。因此，地方政府应该制定相应的法规，明确城投公司的性质、职能和权限，赋予城投公司在工程项目前期的投融资权限，在工程项目实施和运营阶段对资金的处置权，充分落实政府投入的城建资产运营权，积极做好城建资产和土地资源的归集吸纳工作，避免城投公司只投资无收益或收益不高的城市基础设施项目。应允许城投公司自营基础设施资产，或通过租赁、承包等方式转让基础设施经营权，增强自身投融资能力，充分发挥城市资产的整体投融资效应，从而真正按市场经济要求有效推进城建投融资活动，并在规费收入、税收优惠、财政贴息和划拨必要的政府资产等方面给与支持，壮大城投公司实力，确保信贷的还款资金来源，培育城投公司自身的信用贷款，最终建立城建信贷投融资良性循环机制。

二、城建投融资体系要大力发展复合投融资机制

间接融资向直接融资转变是未来国际金融市场发展的趋势，地方政府在信用贷款受阻后应该积极改变思想观念，不断借鉴城市经营思路与模式，进行金融创新，逐步以间接手段调控社会投资，实现城建直接融资方式，大力发展“政府引导、财政支持、企业主体、社会参与、市场运作”的多层次、多元化、多渠道的复合型投融资机制，突破财政资金“瓶颈”和体制障碍，促进城建投融资体制改革，提高投资效益，放大政府投资效能，充分发挥国有经济的影响力和带动力，加快社会经济发展步伐，有力地促进各项事业的发展，极大地改善城市环境，使城市功能不断完善。

（一）积极推行项目融资，引导投资者资金参与城建。

项目融资是一种比较特定的融资方式，在发达国家相当流行，主要依靠项目自身的未来现金流量和收益为担保条件而进行融资，以项目公司的资产作为贷款安全的保障。在我国尚处于初级阶段，主要应用于现金流量稳定的电厂、道路、铁路、机场、桥梁等大规模的基本建设项目，随着地方政府的逐步重视和运用，应用领域逐渐扩大。这种投融资方式，对政府而言，能够引导投资者资金参与城建，解决资金来源问题，减轻财政负担，大大加快了城建速度；对投资者（尤其是私人投资者）而言，增加了一种投资获利的渠道，是进入城市建设和经营领域的有效途径。

BOT（建设—经营—移交）是项目融资中较有代表性的一种方式，是政府将基础设施项目的特许经营权授予针对项目设立的项目公司，项目公司依托项目进行融资、建设，在约定的期限内，以项目收益偿还贷款、获取回报，特许期满将项目设施无偿交给政府。这种以特许经营为基础进行项目融资的投资建设方式，须经过国家特许才能进行，形成的债务不是国家主权债务。BOT方式具有较大的吸引力，不仅能解决资金来源问题，还可以使基础设施的经营效率大大提高。随着BOT方式的日渐流行，根据项目自身特点又衍生了BOO（建设—拥有—经营）、BOOT（建设—拥有—经营—移交）、RLT（建设—租赁—移交）和TOT（移交—经营—移交）等项目融资方式，实践证明，这些投融资方式都比较有效可行，地方政府在城建投融资体系中可以根据项目特点进行选择或创新，从而扩宽城建资金筹集渠道。

融资租赁也可以说是项目融资中的一种形式，是集信贷、贸易和技术于一体的融资方式，可以不先支付现金而解决政府投资项目的大中型先进机械设备资金短缺问题。不少城建项目的先进机械设备都是资金需求量相当大的，政府可以先向一些租赁公司或其他公司租赁，使用并开始获得收入后再支付租金给出租人，租期满后可根据合同协议以及项目本身的有关要求，折价购买或作其他处置。融资租赁的杠杆作用极其巨大，只需少量资金即可获得机械设备的使用权，这对于缓解城建资金不足有很大帮助。

（二）大力发展资本市场，吸引社会上资金参与城建。

资本市场是指一年以上筹措和运用资本的中长期资金市场，包括债券市场、股票市场和基金市场，主要投资对象是资本市场上的虚拟金融工具，具有筹资范围广、金额大、投资者众多等特点，能够开拓政府投资需求和民间资金供给的通道，缓解政府资金短缺局面，释放民间资金活力，是筹集城建资金的较好选择。这种靠资本市场直接融资方式能让公众参与城建，要接受公众和市场的监督与检验，因此，必须建立在社会信用平台基础上，完善政府投入与市场补偿相结合的投融资机制，实行项目法人责任制和建设项目资本金制，培育符合市场经济需求的投融资主体，优化资金配置结构，放宽民间投资领域，改善民间投资服务环境、审批环境和投融资环境，允许社会资本进入法律法规未禁入的城建投资领域，通过适度集中和引导，逐步建立起多种募集方式相互补充的多层次资本市场，提高投资资金使用效率，实现经济金融化，最终使城市建设与经济发展相适应。

国家开发银行行长陈元曾指出“市政债券是城建项目最具潜力的融资方式”，认为市政债券是政府及其授权机构或代理机构发行的，能拓宽民间储蓄向投资转化的渠道，发挥民间资金服务公用事业建设的功能。其实，城建投融资主体城投公司作为连接政府与市场的主要渠道，也可以争取政策支持，壮大自身的资产实力，建立自身的企业信用，加强自身的经营能力，发行企业债券。还可以使城投公司自身达到上市条件，或利用投融资主体借壳上市，发展股票市场，允许各类企业以股权融资方式进入城建投资领域，大量吸收社会上小规模闲散资金。像近几年出现的ABS（资产证券化）的新型融资方式，就是以项目资产为基础，以项目资产的未来收益为保证，通过在资本市场发行成本较低的高档债券进行筹资，这种形式的负债不反映在项目原始权益人的资产负债表上，不影响其他传统融资方式的扩大，是一种值得借鉴和推广的“借船出海”的证券化融资方式。

投资基金是一种典型的市场行为的资本运营方式，根据政府投资项目的不同性质和用途，可设立不同种类的城建基金（如交通投资基金、环保投资专项基金、信托投资基金等），交由相关的投资管理机构运作形成一种高级形态的中长期专业化投融资工具。投资基金和债券股票一样，能为民间资金寻求投资增值渠道，将众多社会上闲散资金集合起来形成一定投资规模和实力的资金组合，缓解城建投融资之间的供需矛盾，实现居民、城建和金融机构“三赢”。近年来成都市的“集资委托贷款”和南京市的“个人委托贷款”的做法，也类似于一种投资基金，有效利用银行或信托等金融机构实现资金优化配置，吸纳民间资金。另外，还可以利用其他投资基金（如社会保险基金、养老保险基金等）投入到城市建设中来，充实城市建设资金的来源，带动各项投资基金的增值。

（三）有效利用城市资源，争取政策性资金参与城建。

城市本身就是资源，能够被政府利用的城市资源主要包括土地、矿产、水体等自然资源，桥梁、道路、园林等市政基础设施，供电、供水、垃圾处理、污水处理、公厕等市政公用设施，政府办公用房、公用住房、招待所、培训中心等行政事业资产，冠名权、保洁权、广告分布权或使用权、公交线路经营权、出租车经营权、市场摊位、地下管道、公共场所停车位、其他特许经营权等无形资产。政府本身不应参与经营活动，但可以委托或授权城投公司有效利用整合城市资源，增强投资融资功能，健全造血机能，实现资源资产化、资产资本化的市场化运作，扩大城市经济总量，确保城市资源增值，回收城建资金并用于其他城市项目建设，实现“投资-回收-再投资”的良性循环。

地方政府在利用城市资源时，首先必须行使自己的行政规划资源，提升土地使用价值。如运用TOD（城市交通导向型开发）模式建设城市，通过预先规划控制土地，建设好道路等基础设施实现周边土地大幅度升值，确定周边土地用途和规划要求，将土地招商、公开拍卖或有偿划拨，收回整个基础设施投资。同时要积极做好土地储备工作，由城投公司按政府规划进行初级开发，实施土地成片整理，进行项目包装引资，结合基础设施同步开发周边地段，充分发挥城市资源的整体效应，拓宽招商引资渠道，实现土地运作与项目运作相结合，资本运作与城市运作相结合，从而实现市场运作下城市资产价值最大化。

地方政府的政策性资金不仅仅体现在财政预算、财政补贴、贷款贴息、资源补偿和城建政策性规费等方面，还应体现在政策支持和信用支持，比如征地拆迁、环境保护、劳动保障、行政审批制度、市场监管和政策法规等方面的优质服务，引导各种特许经营的市场运作，以市场化要求配置行政性资源，允许利用特许经营、投资补助等多种方式吸引社会资本参与城市建设。在城建政策性规费规范管理中，应统一收费政策，实行集中收费收入管理和专款专用，并将其列入当年城市建设的财政预算，以确保城建资金有较稳定的来源。

总之，城建投融资体系基本框架就是要从金融机构、投资者、资本市场和政府四个方面疏导资金来源，按照现代企业制度建立投资、经营实体，逐步引进市场化投融资机制，发挥市场配置资源的基础性作用，调动各方面的积极因素，明确责任主体，强化风险约束，注重投资质量，在财政融资支持的信用平台基础上，加强与金融的配合联动，以挖掘城市资源为基础，以资产运作为重点，以项目包装为手段，以“投资主体多层次、融资工具多元化、融资方式多渠道”挖潜城建资金为目的，建立适度举债和风险防范机制，扩大政府投资和社会融资规模，减少政府财政负担，加快城市化建设进程。