随着社会主义市场经济的发展，市场功能已在社会资源配置中发挥了重要作用，财政统一调度社会资源的职能已逐步转向优化资源配置、公平分配收入和稳定经济增长等方面，以弥补市场缺陷为己任，运用市场手段进行政策调节。然而，在市场经济运行机制尚未成熟的状态下，市场功能难以充分实现，发展财政投融资来启动宏观经济，加大基础设施投资力度，有着其他政策手段无法替代的功能。所谓财政投融资，就是一种政策性投融资，是指政府为实现一定的财政政策目标，通过国家信用方式把各种闲散资金，特别是民间闲散资金集中起来，统一由财政部门掌握管理，根据经济和社会计划，在不以盈利为直接目的的前提下，采用直接或间接融资方式，支持企业或事业单位发展生产和事业的一种资金活动。

国外城市基础设施建设的经验表明，任何国家的城市基础设施建设都是非单一的（或纯由政府进行配置，或完全交给市场）供给方式，而是经济与社会的综合体，是以市场经济占主导地位的混合经济。因此，财政投融资制度参与城市基础设施建设是一种十分有效可行且必要的选择。这是因为财政投融资既不同于政府财政一般意义上的活动，也不同于一般意义上的以盈利最大化为最终经营目标的商业性金融。

一、财政投融资制度在城市基础设施建设中的运行模式

在我国经济体制改革过程中，计划经济体制下“大财政”名义上的集权管理，实质上已被各地区、各部门所肢解，在利益的驱动下，各地区、各部门投资盲目扩张。而转轨时期财政的不断“放权让利”，削弱了财政对国民经济的投融资能力，也使财政和金融职能错位，国有银行成为“第二财政”，造成盲目投融资，形成银行呆帐坏帐不断增加。目前，在政府预算投入不足，专业银行转向盈利性投资，更是没有哪一方能承担起统筹基础设施建设的重任。

因此，在城市基础设施建设过程中，有必要重建集权化的财政投融资体系，严格按照公共需要和宏观政策意图，把每年城市基础设施建设的各项财政投融资来源，以及资金使用规模、具体使用项目、各项资金使用的条件和使用收费等等，都象财政预算一样，明细编入计划，即财政投融资预算。那么，财政投融资制度在城市基础设施建设中的运行模式，应该通过“资金委托——资金管理——资金运用”三分离的投融资体系来实现，从而减少财政投融资风险，明确“委托——代理”关系，确立人格化的投融资主体和监督主体，落实各个投资主体的责权利，使资金的供、管、用之间产权清晰、责权明确，任何一环都不能无偿动用资金。

二、城市基础设施建设中财政投融资平台的构建

城市基础设施建设要实现这种财政投融资运行模式，就必须明确资金委托、资金管理和资金运用三个层次的委托代理关系。显然，财政投融资是一种将财政融资的良好信誉与金融投资的高效动作有机结合起来的资金运作方式，其关键还是要借助于政府的威力，并尽可能采用市场方式运作，而政府（主要是财政部门）自己是不能进行市场融资的。因此，政府就必须委托其他单位进行财政投融资，那么委托谁呢？为避免财政投融资主体在城市基础设施建设中拥有政府的政权行使者和国有经济的代表者双重身份，行使政府的社会管理和经济管理的双重职能，致使财政投融资活动与行政权力结合在一起，产生低效率和腐败，政府也不能委托行政部门进行。这就必须设立一个财政投融资平台性质的机构，专门从事政策性资金业务，以贯彻、配合政府特定的社会经济政策或意图，充当着政府发展经济、促进社会稳定发展、进行宏观经济调节管理的工具。

这种城市基础设施建设的财政投融资机构一般是服从或服务于政府的基础设施或社会政策目标和意图而建立的，从目前国内外发展情况来看，这类机构主要是由政府全资或政府参股或政府扶持而设立的城投公司，按政府政策进行市场运作，专门从事政策性资金业务，以贯彻、配合政府特定的社会经济政策或意图，充当着政府投资基础设施建设、发展经济、促进社会稳定发展和进行宏观经济调节管理的工具。城投公司的设立性质决定了其以政府的政策为导向，运用财政投融资参与城市基础设施建设，减轻财政负担，保证政府有关城市基础设施建设的意图得以实现。通过政府委托或授权，城投公司作为项目业主和投融资主体，应被赋予基础设施项目一定的经营权和所有权，得到政策和行政等方面的支持，从而有足够的实力和能力进行城市基础设施建设的财政投融资业务，并在项目投融资上对政府（主要是财政部门）负责，在项目建设使用上也对政府（主要是项目使用单位）负责。

三、财政投融资体制在城市基础设施建设中的筹资渠道

财政投融资的基本功能在于通过政府信用将民间闲散资金转化为社会投资，并以较低交易成本完成财力资源的转移与配置，满足经济增长的要求，从而利用财政投融资引导和扩散的向导效应促使社会投资趋于合理。因此，财政投融资在城市基础设施建设中的运用必须进行金融创新，突破单一的财政预算安排，拓展“政府引导、财政支持、企业主体、社会参与、市场运作”的多层次、多元化、多渠道的，以政府信用为担保的贷款、债券、股票、投资基金和BOT等融资手段，引入社会后续资金陆续进入，提高对城市基础设施的投资效益，放大政府投资效能，充分发挥财政投融资的影响力和带动力，缓解和消除财政压力，确保财政投入步入良性循环。

（一）利用信贷筹资

为解决城市建设资金问题，地方政府在财政能力和《预算法》规定不能赤字的限制下，都陆续组建了城投公司投融资平台，通过政府信用或其他方式向银行贷款，这种间接融资方式起到了意想不到的效果，大大缓解了地方财政压力，但也助长了地方政府的投资冲动，导致了地方政府债务风险无限膨胀。随着信贷投融资比重不断提高，有可能陷入更加严重的财政危机，隐藏着巨大的财政风险和银行资产风险。因此，地方政府要更好地利用信贷开展财政投融资业务，首先必须制定地方政府城市建设资金合理负债率，规范政府投融资行为，防止地方政府盲目负债；其次应该明确城投公司的还贷资金来源，化被动为主动，利用城市资源盘活存量资产，逐步实现市场化运作，增加现金流量，降低资产负债率，构筑城投公司利用自身信用、资产抵押和收费权质押等信贷投融资平台，建立良性循环的信贷财政投融资机制。

（二）利用债券筹资

国家开发银行行长陈元曾指出，市政债券将是中国城建最具潜力融资方式。近年来，随着金融债券市场的逐步放开，借鉴国外城市化的资本市场融资经验，国家有关部门采取了许多创新举措，债券发行的风险防范机制也得到不断完善，加上发债成本低于银行贷款（五年以上年利率一般在4.7％左右，低于银行贷款利率约35％），企业债券市场发生了明显的改变，在市政建设领域得到广泛应用，国务院和国家发展改革委早已陆续批准发行了大量城市建设债券。其实，市政债券作为准政府债券，地方政府目前是不能发行的，但可以以地方政府的信用作为保证，委托城投公司，给予必要的政策扶持，通过盘活整合城建资产，注入盈利能力强的优质资产，增加城投公司净资产和利润额，降低资产负债率，创造条件争取城投公司发行企业债券。

（三）利用股票筹资

股票市场是一种很好的融资方式，可以使城投公司自身达到上市条件，或利用投融资主体借壳上市，通过股权结构的设置来达到控股或参股目的，不断培养财政投融资的自身行为能力和资本运作能力，实现国有股的保值增值。允许各类企业以股权融资方式进入城建投资领域，大量吸收社会上小规模闲散资金，通过发行城市基础设施产业股票可以筹集大量资金，提高城市基础设施项目的运营效率和效益。

（四）利用ABS筹资

近几年出现的ABS（资产证券化）的新型融资方式，就是以项目资产为基础，以项目资产的未来收益为保证，选择其已贷出的城市基础设施贷款打包成证券，在资本市场出售，加快资金的回收，再投向城市其他基础设施项目,这就需要财政投融资机构作为政府的代理人为投资者提供担保，保证资产支持证券顺利实施。这种形式的负债不反映在项目原始权益人的资产负债表上，不影响其他传统融资方式的扩大，是一种值得借鉴和推广的“借船出海”的证券化融资方式。

（五）利用基金筹资

投资基金是一种典型的市场行为的资本运营方式，根据政府投资项目的不同性质和用途，可设立不同种类的城建基金（如交通投资基金、环保投资专项基金、信托投资基金等），交由相关的投资管理机构运作形成一种高级形态的中长期专业化投融资工具。另外，还可以利用其他投资基金（如社会保险基金、养老保险基金等）投入到城市建设中来，充实城市建设资金的来源，带动各项投资基金的增值，实现居民、城建和金融机构“三赢”。近年来成都市的“集资委托贷款”和南京市的“个人委托贷款”的做法，也类似于一种投资基金，有效利用银行或信托等金融机构实现资金优化配置，吸纳民间资金。

（六）利用项目筹资

在城市基础设施建设中，项目融资是一种比较特定的财政投融资方式，在发达国家相当流行，主要依靠项目自身的未来现金流量和收益为担保条件而进行融资，以项目公司的资产作为贷款安全的保障。目前主要采取的形式有BOT（建设—经营—移交）、BOO（建设—拥有—经营）、BOOT（建设—拥有—经营—移交）、RLT（建设—租赁—移交）和TOT（移交—经营—移交）等。利用这些财政投融资方式，对政府而言，能够引导投资者资金参与城建，解决资金来源问题，减轻财政负担，大大加快了城建速度；对投资者（尤其是私人投资者）而言，增加了一种投资获利的渠道，是进入城市建设和经营领域的有效途径。

（七）利用资源筹资

城市本身就是一种巨大的资源，包括自然资源、市政基础设施、市政公用设施、行政事业资产、特许经营权和政府政策等，如果能够有效利用这些资源，财政投融资渠道将大大拓展。然而，政府以及相关的行政部门本身是不能参与经营活动，因此，政府应该委托或授权财政投融资主体（城投公司）整合城市资源，从而增强投资融资功能，健全造血机能，实现资源资产化、资产资本化的市场化运作，扩大城市经济总量，确保城市资源增值，回收城建资金并用于其他城市项目建设，实现“投资-回收-再投资”的良性循环。

四、财政投融资资金在城市基础设施建设中的运作管理

财政投融资活动主要是政府行为，是一种有偿的财政活动，与一般的金融有着本质区别，也不同于一般的财政支付活动，是以资金支付为起点，直到城市基础设施建设结束的过程才算是财政投融资活动。财政投融资活动是不以盈利为主要目的，但要求收回本金并收取一定的使用费用，所以，在资金运用上必须体现政策性和有偿性的高度统一。

财政投融资资金运作管理应从资金委托、资金管理和资金运用三个层次进行考虑，首先，应该编制财政投融资计划，内容包括资金使用方向、资金用途分类、投资预期收益等，从长远看，这应为“第二预算”，由政府审批，然后委托财政投融资机构（即城投公司）筹集资金；其次，应该确定资金使用审批程序，主要由城投公司和财政部门负责资金的安全使用审批；第三，应该接受纪委监察和审计等部门的监督检查，确保财政投融资资金合法使用；第四，应该建立回收和收益考核制度、预决算制度及财政投融资内部财务核算制度，用法律法规来规范财政投融资活动。

总之，在城市基础设施建设中运用财政投融资不仅是当前有效补充财政预算不足、加大基础设施建设力度和促进地方经济增长的重要手段，而且是推进和深化投融资体制改革必不可少的重要环节。通过财政投融资的运作，能够进一步强化政府宏观调控力度，促进城市基础设施建设步伐，缓解地方财政投资压力，解决投融资体制根本性的弊端，明确界定和规范投资主体，建立投资主体的风险责任机制，完善具有内在约束力的投资机制。

湛江市基础设施建设投资有限责任公司    甘文成